Erään direktiivin implementointi

Direktiivi tekijänoikeudesta ja lähioikeuksista digitaalisilla sisämarkkinoilla[i], eli niin sanottu DSM-direktiivi hyväksyttiin EU:ssa huhtikuussa 2019. Se tuli sisällyttää osaksi jäsenmaiden lainsäädäntöä 7.6.2021 mennessä. Suomessa tämä määräaika kuitenkin ylitettiin lähes kahdella vuodella, mikä on poikkeuksellista. Yleensä Suomi on pyrkinyt saattamaan direktiivit voimaan ajoissa. Samassa yhteydessä toteutettiin myös verkkolähetysdirektiivin[ii] kansallinen implementointi.

Hallituksen esityksen (HE) kansallinen valmistelu ministeriötasolla oli poikkeava. Ensin opetus- ja kulttuuriministeriössä (OKM) valmisteltiin pitkään ensimmäistä HE-luonnosta[iii], josta järjestettiin lausuntokierros syksyllä 2021. Sen jälkeen HE-luonnoksen jatkotyöstämisestä yllättäen luovuttiin ja aloitettiin erittäin kiireisellä aikataululla uuden HE:n[iv] valmistelu, jonka tekemiseen osallistui ministeriön ulkopuolinen konsultti. Uuden HE:n valmistelun yhteydessä ei järjestetty lausuntokierrosta siitä huolimatta, että uusi esitys poikkesi huomattavasti aiemmasta lausunnolla olleesta HE-luonnoksesta. Uudesta HE:stä ainoastaan keskusteltiin muutamassa OKM:n järjestämässä Teams-tilaisuudessa, jossa puheenvuorojen pituus oli rajattu muutamaan minuuttiin.

Poikkeava oli myös uuden HE:n käsittely eduskunnassa, jonne se annettiin keväällä 2022. Perustuslakivaliokunta edellytti siihen tehtäväksi muutoksia, mistä syystä hallitus antoi vielä täydentävän HE:n[v] eduskunnalle kevättalvella 2023. Tekijänoikeuslain muutokset[vi] vahvistettiin 3.3.2023 ja ne tulivat voimaan 3.4.2023.

Alla pyrimme kuvaamaan poikkeuksellista implementointiprosessia ja pohtimaan syitä direktiivin voimaansaattamisen myöhästymiseen. Lopuksi mietimme mitä tästä prosessista on opittavissa.

Implementoinnin viipymisen syitä

Hitaaseen valmisteluun löytyy ainakin neljä syytä:

1) DSM-direktiivin valmistelu oli EU-tasolla varsin jännitteistä, minkä seurauksena itse direktiivissä on melko vaikeasti muotoiltuja säännöskompromisseja, jotka eivät helpottaneet kansallista implementointia. Tämä koski erityisesti verkkosisällönjakopalvelun tarjoajan[vii] roolia ja vastuuta.

2) Muun muassa edellä kuvatusta syystä Suomessa haluttiin ensimmäistä HE-luonnosta valmisteltaessa varata eri tahoille laaja mahdollisuus vaikuttaa implementointiin, mikä hidasti valmistelua.

3) Kun valmistelua oli jo tehty varsin pitkään ja ensimmäinen HE-luonnos lausuntokierroksineen saatu valmiiksi, tiede- ja kulttuuriministerin myötävaikutuksella saatiin aikaiseksi OKM:ssä työskentelevän valmisteluista vastaavan virkamiehen vaihtuminen. Hänet korvattiin, ainakin osittain, ulkopuolisella konsultilla.[viii]

4) Eduskunnalle viimein annettu uusi HE jouduttiin korjaamaan perustuslakivaliokunnan vaatimuksesta täydentävällä HE:llä.

Lisäksi kaikkeen lainvalmisteluun valitettavasti myös vaikuttaa se, että rajoitetuilla resursseilla on vaikeaa sekä toteuttaa EU:n säädöstulvan edellyttämät työt että oman lainsäädännön valmistelu, sillä EU:hun liittyvät juoksevat asiat ajavat aina kotimaisen lainvalmistelun ohi. Direktiivin implementointiaikana Suomi toimi EU:n puheenjohtajamaana, mikä osaltaan lisäsi virkamiesten töitä ja hidasti lainsäädännön valmistelua.

EU-tason valmistelusta

Syyskuussa 2016 EU:n komissio julkaisi luonnoksen DSM-direktiivistä. Jo varhaisessa vaiheessa arvostelua herätti erityisesti sen 13 artikla (sittemmin 17 artikla), joka koski internetissä toimivia palveluntarjoajia. Se velvoitti niitä hankkimaan luvan tekijänoikeudella suojattuun sisältöön tai estämään sisällön saatavuus oikeudenhaltijan niin halutessa, jos käyttö ei ollut tekijänoikeuden rajoituksen tai käyttäjällä olevan luvan mukaista.

Muun muassa YK:n sanavapauden ja ilmaisuvapauden erityisraportoija David Kayen oli kesäkuussa 2018 huolestunut ehdotuksesta. Hän totesi, että valtioiden tulisi välttää säätämästä lakeja, jotka edellyttävät aktiivista sisällön seurantaa tai seulontaa, joka ei ole sopusoinnussa yksityisyydensuojan kanssa ja on todennäköisesti verrattavissa ennakkosensuuriin.[ix] Hän katsoi, että automaattinen seulonta on huono arviomaan monimutkaisia oikeudenaloja, kuten tekijänoikeutta.[x]

Euroopan tietosuojavaltuutettu Giovanni Buttarellin lausunto saman vuoden heinäkuussa oli varovaisempi.[xi] Hän kannatti direktiiviehdotuksen pyrkimystä rajoittaa perusoikeuksiin puuttumista. Hän piti tärkeänä erottaa toisistaan tekijänoikeuksia loukkaavan materiaalin verkkoon lataaminen ja käyttäjien yleinen monitorointi. Hän pelkäsi kuitenkin, että ehdotus saattaa johtaa lisääntyvään valvontaan internetissä. EU:n tulisikin seurata tarkkaan direktiivin toimeenpanoa, koska vasta käytännön toiminta osoittaa, ovatko direktiivin sisältämät velvoitteet perusoikeuksien mukaisia.

Valmistelun edetessä direktiiviluonnoksen 13 artikla muuttui seurantapainotteisesta tekijänoikeuden haltijoiden aloitteita painottavaan suuntaan. Siitä huolimatta, että verkkosisällönjakopalvelun tarjoajan on saatava lupa tekijänoikeudenhaltijalta tietyn aineiston saataville saattamiseen, säännökset eivät saa johtaa yleiseen seurantavelvoitteeseen. Tarjoajan tulee edelleen estää tai poistaa tietyt teokset ja muu suojattu aineisto oikeudenhaltijan perustellusta pyynnöstä. Lisäksi verkkosisällönjakopalvelujen tarjoajien on otettava käyttöön vaikuttava ja nopea valitus- ja oikeussuojamekanismi, joka on palvelujen käyttäjien saatavilla, esimerkiksi silloin, kun on kyse riidasta, joka koskee käyttäjän palveluun lataaman sisällön saannin estämistä tai poistamista.

Artikla on kymmenkohtainen monine alakohtineen ja se on useilta osin tulkinnanvarainen. Tämä koskee erityisesti kohdassa 4 säädettyä tilannetta, jolloin verkkosisällönjakopalvelun tarjoaja ei yrityksistään huolimatta ole saanut tekijänoikeudenhaltijan lupaa. Tekijänoikeuslakiin 17 artikla on Suomessa vallitsevan käytännön mukaisesti implementoitu erillisinä muunnettuina säännöksinä. Direktiiviä ei ole pantu täytäntöön sen sananmuodon mukaisesti. Artiklan sisältö löytyy uuden 6 a luvun kahdestatoista erillisestä pykälästä.

Niiden käytäntöön soveltaminen aiheuttanee haasteita. Vuoden 2021 HE-luonnoksessa todettiin, että artiklan osalta joudutaan tasapainoilemaan verkkosisällönjakelupalvelun tarjoajan elinkeinovapauden, oikeudenhaltijan tekijänoikeuden ja sisällön tuottajan sananvapauden välillä.[xii]

Laaja valmistelu

Toukokuusta 2019 lähtien loppusyksyyn 2020 OKM järjesti yli 10 työpajaa ja kuulemistilaisuutta sekä lukuisia pienempiä sidosryhmätapaamisia direktiivien täytäntöönpanosta.[xiii] Joulukuussa 2020 pidetyssä kuulemistilaisuudessa ilmoitettiin implementoinnin viivästyvän. Tämä johtui siitä, että odotettiin EUT:n ratkaisua oikeudenkäynnistä, joka koski nimenomaan DSM-direktiiviä[xiv]. Lisäksi komission lupaamaa 17 artiklaa koskevaa tulkintaohjetta[xv] ei ollut saatu. Tuolloin oletettiin, että HE-luonnos lähetettäisiin lausuntokierrokselle vuoden 2021 aikana ja että lopullinen esitys toimitettaisiin eduskuntaan saman vuoden loppupuolella.

Ensimmäistä HE-luonnosta koskeneen lausuntokierroksen aikana, joka alkoi 27.9. ja suljettiin 3.11.2021, OKM sai 223 lausuntoa. Laajasta valmistelusta huolimatta lausuntoja annettiin runsaasti ja lausuntoyhteenvedon koostaminen vei paljon aikaa.

Lausuntojen osalta huomio kiinnittyy erityisesti tekijänoikeusalan ja -järjestöjen kovasanaiseen kritiikkiin. Väitettiin muun muassa, että luonnos oli tekijöille vihamielinen ja EU-oikeuden vastainen ja että HE-luonnos tulisi valmistella uudelleen.[xvi]

Suomen johtavien tekijänoikeustutkijoiden Helsingin Sanomien mielipidesivuilla julkaistussa kirjoituksessa kuitenkin todetaan, että tekijänoikeusalan etujärjestöjen kritiikki antaa värittyneen kuvan luonnoksen EU-oikeuden vastaisuudesta. Kirjoituksessa viitataan muun muassa EUT:n julkisasiamiehen tuolloin tuoreeseen lausuntoon, jossa etukäteisseulonnan osalta todetaan, ettei alustayritystä tule saattaa tuomarin asemaan, jossa se arvioisi sisällön laillisuutta. ”Näin vältetään ennakkosensuuri, jossa mikä tahansa algoritmin tunnistama yhteys alustalle ladatun sisällön ja referenssiteoksen välillä johtaisi sisällön estämiseen”.[xvii]

Valmistelijan vaihtuminen

Ainakin immateriaalioikeuspiireissä käydyissä keskusteluissa on käynyt ilmi, että eräät tekijöitä edustavat tahot ovat antaneet ymmärtää, että DSM-direktiivin implementoinnin valmisteluissa on otettu liikaa huomioon esimerkiksi verkkosisällönjakopalvelujen tarjoajien intressejä tekijöiden kustannuksella. Tällaista viestiä on levitetty myös eduskunnassa. Tämä johti sittemmin siihen, että haluttiin ottaa lainvalmisteluun mukaan tekijöitä lähempänä oleva taho valvomaan tekijöiden intressejä.

Tämä luonnollisesti vesitti lainvalmistelijoiden tuntemaa luottamusta ja kannusti keskeisessä roolissa olleen virkamiehen siirtymistä muihin tehtäviin.

Huomion arvoista on myös se, että vaikka uusi 21.4.2022 eduskunnalle annettu HE poikkesi useissa merkittävissä kohdin ensimmäisestä HE-luonnoksesta, OKM:ssä ei katsottu tarpeelliseksi järjestää uutta lausuntokierrosta. Uutta HE:tä koskeneessa Teams-kuulemistilaisuudessa vastuuministeri totesi nimenomaan, ettei uuteen lausuntokierrokseen ole aikaa. Tämä saattoi olla osasyynä perustuslakivaliokunnan alla esittämään pyyntöön.

On selvää, että ottamalla valmisteluprosessiin myöhäisessä vaiheessa mukaan ulkopuolinen konsultti direktiivin implementointi viivästyi lisää.

Perustuslakivaliokunnan näkemys

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnossa[xviii] marraskuussa 2022 huomio kiinnittyy valiokunnan argumentointiin sanavapauden ja eri perusoikeuksien tasapainoiseen toteutumiseen koskien verkkosisällönjakopalvelun tarjoajan velvollisuuksia.[xix] Lisäksi valiokunta ehdotti tiukennuksia automaattisten estämiskeinojen käyttöön.[xx]

Vaikka perustuslakivaliokunnan esittämät muutokset uuteen HE:hen eivät ole valiokunnan mielestä kovin laajoja, jotta esitys voitaisiin säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, tulisi sen jatkovalmistelu osoittaa valtioneuvoston tehtäväksi. Tätä puoltaa sääntelyn merkittävyys perusoikeusnäkökulmasta ja sen tiivis kytkös harmonisoitavaan EU-lainsäädäntöön. Valiokunta lähetti näin viestin sivistyslakivaliokunnalle.[xxi]

Kenties mielenkiintoisin kirjaus, ottaen huomioon DSM-direktiivin toimeenpanon viivästyminen, on kohdassa 28 esiin tuotu kritiikki siitä, että valmistelussa on varsin myöhäisessä vaiheessa käytetty ulkopuolista asiantuntija-apua. Valiokunta painottaa, että lainvalmistelu on yksi keskeisimmistä ministeriöiden tehtävistä ja ettei sitä voida ulkoistaa. Sinänsä käytännössä ei ole ollut ongelmaa hankkia ulkopuolisia selvityksiä tai asiantuntija-apua, mutta nyt kyse ei ollut tilanteesta, jossa valmistelun alkuvaiheessa käytetään selvityshenkilöä tai muuta vastaavaa asiantuntija-apua.

Myös oikeuskansleri katsoi joulukuussa samaa lainsäädäntöprosessia koskien kahdessa ratkaisussaan, että lausuntomenettelyn jälkeinen jatkovalmistelu ja HE:n viimeistely valtioneuvosten yleisesittelyä varten tulee tehdä ministeriössä virkatyönä ja virkavastuulla.[xxii]

Perustuslakivaliokunta toteaa[xxiii], että tekijänoikeuslaki on lukuisten osittaismuutosten takia muodostunut mutkikkaaksi ja vaikeaselkoiseksi. Siihen kohdistuu edelleen vaatimus selkeydestä ja ymmärrettävyydestä, mikä tulee ottaa huomioon sääntelyä valmisteltaessa.

Valiokunnan lausunto annettiin marraskuun lopulla eli noin puolisen vuotta HE:n antamisen jälkeen. Ensimmäistä HE-luonnoksen lausuntokierroksen päättymisestä oli vierähtänyt melko tarkkaan vuosi.

Opetus

DSM-direktiivin kansallisesta voimaansaattamisesta jää vaikutelma, että syynä valmistelijan vaihtumiseen on ollut halu painottaa oikeudenhaltijoiden asemaa sanavapauden ja elinkeinovapauden kustannuksella. Oikeudenhaltijoiden edustajat eivät halunneet tyytyä ensimmäiseen HE-luonnokseen. Vuoden 2021 lopussa tiede- ja kulttuuriministerin johdolla pidetyt Teams-tilaisuudet lausuntopalautteen arvioimiseksi viittaavat tähän.

Ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan lausunto olisi ilmeisesti ollut perusteltavissa, että implementoinnin alkuvaiheessa olisi OKM:ssä käytetty ulkopuolista apua. Tämä olisi toiminut hyvin esimerkiksi työpajojen osalta ja nopeuttanut valmistelua. Nyt OKM:n virkamiehet hoitivat työn itse, mikä vaikutti siihen, että hallituksen esityksen valmistamiseen ja itse kirjoittamistyöhön aikaa oli vähemmän.

Se, että käytetään ilman virkavastuuta toimivaa konsulttia valmisteluprosessin loppuvaiheessa oletettavasti tiettyjen intressitahojen näkemysten toteuttamiseksi ei ole toivottavaa tai hyvän lainsäädäntötavan mukaista.

On asiaan kuuluvaa, että eri DSM-direktiivin implementoinnista kiinnostuneet tahot käyvät keskusteluja kansanedustajien kanssa.  Kansanedustajan työnkuvaan kuuluu se, että he ovat tietoisia siitä, mitä intressejä tiettyyn lainsäädäntöhankkeeseen liittyy. Tämä ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että puututaan virkamiesvalmisteluun, niin kuin nyt näyttää tapahtuneen.

Vuosien varrella eri aineettomien oikeuksien parissa työskentelevät tahot ovat tuoneet esille, että alan lainvalmistelijoita sekä OKM:ssä että työ- ja elinkeinoministeriössä on liian vähän. Tähän perustuslakivaliokunnan kannanotto näyttäisi antavan tukea. Lisäksi on monta kertaa esitetty, että on paljon syitä yhdistää aineettomien oikeuksia hoitavia virkamiesresursseja. Tekijänoikeudet ovat tänä päivänä keskeinen osa eri toimijoiden kaupallista toimintaa. Jos ministeriöiden intressejä on vaikeaa sovittaa yhteen, yksi mahdollisuus olisi siirtää aineettomia oikeuksia koskeva lainvalmistelu kokonaisuudessaan oikeusministeriön alaisuuteen kuten Ruotsissa.

Valmisteluresurssien riittävyyden ja hallinnollisen tehokkuuden varmistamisen lisäksi meillä tulee pitää kiinni hyväksi koetusta lainsäädännön valmisteluprosessista.

 

[i] (EU) 2019/790, Directive of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 on copyright and related rights in the Digital Single Market.

[ii] (EU) 2019/789.

[iii] HE-luonnos löytyy esim. lausuntopyynnön yhteydestä diaarinro VN/2245/2020, https://www.lausuntopalvelu.fi

[iv] HE 43/2022.

[v] HE 131/2022.

[vi] 263/2023 ja 264/2023.

[vii] Verkkosisällönjakopalvelun tarjoaja tarjoaa tietoyhteiskunnan palvelua, jonka päätarkoituksena tai yhtenä päätarkoituksista on säilyttää suuri määrä käyttäjiensä palveluun tallentamia suojattuja teoksia, jotka palveluntarjoaja organisoi ja joita se markkinoi voitontavoittelua varten ja joihin se antaa yleisölle pääsyn. Käytännössä kyse on somealustoista, kuten Facebookista, YouTubesta ja TikTokista.

[viii] Helsingin Sanomat 13.4.2022: Tekijänoikeuslain ympärillä pyörii lobbaussotku – ministeri Kurvinen värväsi konsultin ja lakiesityksestä poistettiin 50 sivua, virkamies vaihtoi tehtäviä

Maaseudun tulevaisuus 7.12.2022: Oikeuskansleri linjasi: Ministeri Kurvinen vaaransi lainsäädännön puolueettomuuden, kun ministeriö palkkasi avuksi ulkopuolisen konsultin https://www.maaseuduntulevaisuus.fi/uutiset/343d64f8-a84e-4211-8f14-70fd7528e254

Helsingin Sanomat 8.12.2022: Oikeuskansleri: Kurvinen vaaransi lainsäädännön puolueettomuuden

[ix] David Kaye, Mandate of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, 13 June 2018 s. 6.

[x] Ibid.

[xi] Giovanni Buttarelli, Formal comments of the EDPS on a Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on copyright in the Digital Single Market, 03 July 2018 ss. 6-7.

[xii] HE-luonnos s. 38.

[xiii] Hankesivu OKM018/2019; https://okm.fi/hanke?tunnus=OKM018:00/2019

[xiv] C-401/19 Puola v. Euroopan parlamentti ja EU:n neuvosto

[xv] Tiedonanto 4.6.2021 COM(2021) 288 final Guidance on Article 17 of Directive 2019/790 on Copyright in the Digital Single Market

[xvi] Lausunnot löytyvät lausuntopyynnön diaarinro VN/2245/2020 yhteydestä, https://www.lausuntopalvelu.fi

[xvii] Helsingin Sanomat 10.12.2021: Samuli Melart, Tuomas Mylly, Taina Pihlajanrinne ja Katja Weckström: ”Tekijänoikeuslakiluonnos huomioi EU-oikeudelliset lähtökohdat tasapainoisesti”.

[xviii] PeVL 58/2022.

[xix] PeVL 58/2022 k. 12.

[xx] PeVL 58/2022 k. 16.

[xxi] PeVL 58/2022 k. 26.

[xxii] 5.12.2022 OKV/574/10/2022, OKV/1225/10/2022

[xxiii] PeVL 58/2022 k. 29.

Kuva: iStock / Andrii Yalanskyi