DSM-direktiivin työläs toimeenpano

Opetus- ja kulttuuriministeriö, OKM, järjesti 15 helmikuuta kuulemistilaisuuden koskien niin sanotun DSM-direktiivin sisällyttämistä Suomen lainsäädäntöön. Direktiivi (EU) 2019/790 tekijänoikeudesta ja lähioikeuksista digitaalisilla sisämarkkinoilla eli DSM-direktiivi (Digital Single Market) hyväksyttiin EU:ssa 15.4.2019. Se olisi tullut sisällyttää osaksi jäsenmaiden lainsäädäntöä 7.6.2021 mennessä. Suomi on siten myöhässä implementoinnin osalta. Naapurimaissa Ruotsissa ja Tanskassa implementointi on osittain toteutettu.

Direktiivi on osa laajempaa kokonaisuutta, jonka pohjalta toteutetaan digitaalisia markkinoita EU:ssa. Tähän lainsäädäntökokonaisuuteen kuuluvat myös esimerkiksi DSA (Digital Services Act) ja DMA (Digital Markets Act), joilla muun muassa pyritään suojaamaan kuluttajien oikeuksia erilaisilla nettialustoilla sekä varmistamaan etteivät isot alustat, niin sanotut portinvartijat, harjoita epäoikeudenmukaista kilpailua sisämarkkinoilla (IPR info 1/2021, 2/2021 ja 6/2021).

Syynä myöhästymiseen on pidetty muun muassa sitä, että direktiivi eräiltä osin on monen kompromissin tulos ja siten varsin vaikeaselkoinen. Ajattelen tässä erityisesti direktiivin 17 artiklaa verkkosisällönjakopalvelujen tarjoajien toteuttamasta suojatun sisällön käytöstä, jonka osalta jäätiin valmistelussa odottamaan komission soveltamisohjeita.

Toinen syy saattaa olla poikkeuksellisen laaja valmistelu, jonka puitteissa muodostettiin muutamia työpajoja, joissa tarjottiin erilaisille intressitahoille mahdollisuus keskustella ja vaikuttaa direktiivin edellyttämiin muutoksiin tekijänoikeuslakiin. Työpajatyöskentely pantiin vireille 10.5.2019 jolloin OKM:n koolle kutsumassa kokouksessa runsaslukuinen läsnäolijajoukko sai ilmoittautua mukaan eri työpajoihin. Tämän jälkeen aloitettiin työpajatyöskentely opetuskäytöstä, tiedonlouhinnasta, alustojen sisältövastuusta (art. 17), lehtijulkaisujen lähioikeudesta, säännöksistä koskien tekijöiden ja esittävien taiteilijoiden suojasta sekä kulttuuriperinnön saataville asettamisesta ja sopimuslisenssijärjestelmästä. 5.12 2019 pidettiin lisäksi keskustelutilaisuus käyttäjien ja ei-kaupallisten toimijoiden asemasta. Alku- ja loppusyksystä 2020 pidettiin edelleen kuulemistilaisuudet verkkolähetysdirektiivin ja DSM-direktiivin 17 artiklan toimeenpanoista. Jälkimmäinen 21.12.2020 pidetty tilaisuus oli avoin myös ulkomaalaisille osanottajille.

Tästä poikkeuksellisen laajasta valmistelusta huolimatta annettiin noin 200 lausuntoa sivumäärältään noin 1800 sivua. Mainittakoon, että 31.10.2021 päättyvää lausuntoaikaa vielä pidennettiin 3.11 saakka teknisten ongelmien vuoksi.

Hiljan pidetyssä etänä järjestetyssä kuulemistilaisuudessa, johon osallistui enimmillään 301 henkilöä, tiede- ja kulttuuriministeri kertoi avauspuheenvuorossaan, että osa lausuntopalautteesta oli ollut erittäin kriittistä. Tämän johdosta järjestettiin ilmeisesti kaksi niin sanottua pyöreän pöydän keskustelua, joissa pohdittiin miten valmistelua tulisi jatkaa. Kriittisen palautteen ja keskustelujen seurauksena valmisteluista vastaava virkamies vaihtui ja esitysluonnosta ryhdyttiin eräiltä osin valmistelemaan uudestaan. Lisäksi palkattiin eläkkeellä oleva entinen OKM:n virkamies määräajaksi avustamaan tässä työssä.

Ministerin mukaan otetaan muutettujen kohtien osalta paremmin huomioon oikeudenhaltijoiden asemaa. Lisäksi on hyödynnetty Ruotsissa tehtyä implementointia ja direktiivin 17 artiklan implementoinnin osalta noudatetaan direktiivin systematiikkaa ja terminologiaa. Tarkoituksena on nyt toteuttaa pääosin ainoastaan direktiivin edellyttämät muutokset ja palata muihin muutoksiin myöhemmässä eli niin sanotussa kakkosvaiheessa.

Menemättä yksityiskohtiin eli tekijänoikeuslain direktiivin edellyttämien uusien pykälien muotoiluun ensimmäisessä luonnoksessa hallituksen esitykseksi, joka siis oli lausunnolla, todettakoon, ettei äskeisessä kuulemistilaisuudessa ollut nähtävillä korvaavia pykäliä. Vertailua ei siis ulkopuolisena voi suorittaa, joten on tyydyttävä kuulemistilaisuudessa käytyihin puheenvuoroihin ja esitettyihin kalvoihin. Voi toki olla, että esimerkiksi esitysluonnoksen 55 §:n perusteluissa korostettu sääntelyn perusoikeusherkkyys ja se, että verkkosisällönjakopalvelun tarjoajaa velvoitetaan estämään yleisön pääsy sisällön tuottajien palveluun tallentamiin aineistoihin ennakollisesti ja pelkästään tekijän tai tämän puolesta toimivan oman ilmoituksen perusteella on ollut omiaan nostamaan esille oikeudenhaltijoiden vaikuttamishaluja. Luonnoksessa korostetaan nimittäin, että kansallisen lainsäätäjän juuri siksi on pantava täytäntöön 17 artikla niin, että muodostuu oikeudenmukainen tasapaino tekijän omistusoikeuden, sisällön tuottajan sanavapauden ja verkkosisällönjakopalvelun tarjoajan elinkeinon harjoittamisen vapauden välille.

Kuulemistilaisuudessa ministeri korosti nimenomaan omistusoikeutta ja voi hyvin olla, että varsinkin verkkosisällönjakopalvelujen tarjoajien elinkeinon harjoittamisen vapauden esille tuomista on vieroksuttu. Onhan palveluntarjoajien asema yleensä varsin vahva. Lisäksi kysymys siitä kuka on aktiivinen tekijänoikeusrikkomusten suitsemisessa, palveluntarjoaja vai oikeudenhaltija, on ilmeisesti jännitteinen. Teollisoikeuksien osalta aloite on yleensä oikeudenhaltijalla.

Ei ole myöskään poissuljettua, että jos 17 artikla on implementoitu sen sanamuotoja ja rakennetta noudattaen on helpompaa soveltaa artiklaan liittyvää EU-oikeuskäytäntöä. Tämän saa tulevaisuus osoittaa. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä huomauttaa, ettei direktiivien sanatarkka implementointi aina ”istu” suomalaiseen lainsäädäntökulttuuriin.

Oli miten oli. Nyt vireille pantu prosessi aiheuttaa kuitenkin kysymyksiä. Miksei oikeudenhaltijoiden edustajat tuoneet esille näkemyksensä riittävän selkeästi työpajavaiheessa tai myöhemmissä kokouksissa? Tai ellei heitä kuunneltu niin viimeistään lausuntopalautteen olisi pitänyt, kuten normaalisti, vaikuttaa lopullisen hallituksen esityksen muotoiluun. Se, että loppuvaiheessa vaihtuu valmistelija ja palkataan ulkopuolinen konsultti tuntuu osaavan suomalaisen lainvalmistelun huomioon ottaen varsin vieraalta. Se että ensin painetaan jarrua ja sitten kaasua, ottaen huomioon, kuulemistilaisuudessa kerrotun jäljellä olevan valmistelutahdin, näyttäytyy sekin vieraalta.

Vaikkei DSM-direktiivin täytäntöönpanotarina ole vielä kerrottu loppuun ei voi tässä vaiheessa muuta kuin toivoa ettei nyt tapahtunut toistu. Meillä pitää olla malttia ja meidän pitää voida luottaa virkamiesten valmisteluun. Poliittisia paineita kuuluu purkaa eduskunnassa.