EU virittäytymässä “online”-moodiin

EU:n komissio julkaisi digitaalisia palveluja ja markkinoita koskevat sääntöehdotuksensa (Digital Services Act, DSA ja Digital Markets Act, DMA) 15.12.2020. Ensimmäisen tarkoituksena on suojata kuluttajien oikeuksia erilaisilla nettialustoilla ja jälkimmäisen varmistaa, etteivät isoiksi eli niin sanotuiksi portinvartijoiksi kasvaneet alustat harjoita epäoikeudenmukaista kilpailua sisämarkkinoilla. Komission mukaan sisämarkkinoita koskevat sääntöehdotukset ovat omiaan luomaan innovaatioita, kasvua ja parempaa kilpailukykyä sekä takaamaan käyttäjille parempia ja varmempia palveluja. Tarkoituksena on myös luoda parempi läpinäkyvyys sekä vastuuta koskeva sääntelykehikko alustoille. Lisäksi säännöt antavat mahdollisuuden puuttua myös isojen alustojen rakenteisiin. Säännöt eli asetukset ovat jäsenvaltioita suoraan velvoittavaa oikeutta. Ne ovat komission mukaan EU:n tulevan digitaalisen vuosikymmenen ytimessä.

Digitaalisia palveluja koskevat säännöt

DSA:n alussa olevassa selittävässä muistiossa (explanatory memorandum) komissio toteaa muun muassa, että digitaalinen kehitys on ollut sähköisen kaupankäynnin direktiivin (e-commerce Directive, 2000/31/EC) jälkeen merkittävä. Vaikka direktiivin pääperiaatteet ovat edelleen relevantteja, tulee ottaa paremmin huomioon verkossa välittäjinä toimivia palveluntarjoajia (online intermediary service providers), kuten erilaisia markkinapaikkoja, sosiaalisia yhteysverkkoja, sisältöalustoja, hakukoneita, sovelluskauppoja ja matkailualustoja.

Alustojen nopea kehitys on tuonut mukanaan uusia kommunikointi- ja businessmahdollisuuksia, mutta siihen sisältyy myös huolta aiheuttavia piirteitä. Eräs ongelma on laittomien tavaroiden, palvelujen ja sisältöjen kauppaaminen alustoilla. Toinen liittyy siihen, että algoritmien avulla voidaan levittää väärää informaatioita, joka on voi vaikuttaa kuluttajien perusoikeuksiin. Algoritmit voivat myös vinouttaa kuluttajien preferenssejä.

Kun todetaan että DSA on linjassa aikaisempien EU:n säännösten kanssa, komissio päättää, että sääntöehdotuksen perusta on yhdenmukainen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (TFEU) 114 artiklan kanssa. Tämä hyödyttää sisämarkkinoiden toimivuutta. Lisäksi kysymys on koko unionia kattavasta säännöstöstä, johon subsidiariteettiperiaate ei sovellu jo sääntelykohteen takia. Komission mielestä sääntely täyttää myös suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia. Lopputulemana on siten koko EU:ta kattavan asetuksen säätäminen.

DSA koostuu 106 perustelukohdasta ja 74 artiklasta. Se on jaettu viiteen lukuun eli yleisiin säännöksiin, palveluntarjoajien vastuuseen, tarkastusvelvollisuuksiin (due diligence obligations), toteuttamiseen, yhteistyöhön, rangaistuksiin ja toimeenpanoon sekä loppusäännöksiin, kuten voimaantuloon.

Ehdotetuilla säännöillä komissio toivoo luovansa perustan monipuolisemmalle tarjonnalle ja matalammille hinnoille sekä mahdollisuudelle estää laiton sisältö sekä suojata käyttäjien perusoikeuksia. Säännöt tulevat tarjoamaan palveluntarjoajille oikeudellista varmuutta ja sääntöjen harmonisointia sekä paremman mahdollisuuden ryhtyä liiketoimiin (start-up) ja laajentaa niitä (scale-up). Lisäksi komissio toivoo saavansa isot alustat ja niin sanotut järjestelmäriskit parempaan kontrolliin.

Erittäin suuriksi alustoiksi on määritelty sellaiset, jotka kattavat enemmän kuin 10 % EU:n 450 miljoonasta kuluttajasta eli 45 miljoonaa. Näitä koskevat erityiset säännökset, kuten viranomaisten ja ulkopuolisten tutkijoiden tarkastukset, ym. Tutkijoilla pitää muun muassa olla käytössään alustojen luovuttamaa avaindataa, jotta he ymmärtäisivät, miten riskit syntyvät.

Mikäli palveluntarjoajat eivät noudata säännöissä määrättyjä velvoitteita ne voivat pahimmassa tapauksessa joutua maksamaan 6 % vuosittaisesta tuloista tai liikevaihdosta sakkoina. Väärän informaation antamisesta maksimi on kuitenkin 1 %. (Artikla 42)

Digitaalisia markkinoita koskevat säännöt

DMA:n selittävän muistion mukaan Euroopan digitaalisilla markkinoilla toimii yli 10 000 erilaista nettialustaa. Suurin osa näistä ovat pieniä ja keskisuuria yrityksiä (SME). Markkinoista kuitenkin pieni osa alustoista vie suurimman osan tuotetusta arvosta. Nämä portinvartijoiksi kutsutut alustat hyötyvät laajoista yhteysverkostoista, jotka usein ovat osa näiden omaa ekosysteemiä. Nämä välittävät merkittävän osan transaktioista loppukäyttäjien ja yritysten kesken. Välillä niiden toiminta johtaa epäreiluihin käytäntöihin ja eritoten kielteisiin kilpailurajoitteisiin.

DMA:n sääntelyperusta löytyy myös TFEU 114 artiklasta eli sisämarkkinoiden toimivuuden takaamisesta. Koska ehdotetut digitaalisia markkinoita koskevat säännöt tulisi olla yhdenmukaiset EU:n kaikissa jäsenvaltioissa ne on annettava välittömästi sitovan ja sovellettavan asetuksen muodossa. Ottaen huomioon, että säännökset voidaan katsoa muun muassa EU:n kilpailusääntöjä täydentäviksi, ne täyttävät myös suhteellisuusperiaatteen vaatimusta.

DMA:ssa on 79 perustelukohtaa ja 39 artiklaa. DMA:n kuusi lukua koskevat sääntelykohdetta, laajuutta, määritelmiä, portinvartijoita, ja niitä portinvartijoiden toimia, jotka rajoittavat kilpailua tai ovat epäreiluja, markkinatutkimuksia, oikeuksia tutkia ja valvoa sääntöjen noudattamista ja monitoroida niitä sekä yleisiä määräyksiä.

Portinvartijaksi määritellään sellainen yritys, joka tarjoaa alustapalveluja, joilla on merkittävä vaikutus sisäisiin markkinoihin, toimii tärkeänä portinvartijana yrityksille tavoittaa loppukuluttajia ja nauttii vakaan aseman tai lähitulevaisuudessa saavuttaa sellaisen. Kolmannessa artiklassa säädetään edelleen, että nämä niin sanotut portinvartijat tulisi olla osa yritystä, jonka keskimääräinen liikevaihto Euroopan talousalueella on vähintään 6,5 miljardia euroa kolmen viimeisen tilivuoden aikana tai yrityksen markkina-arvo, johon alusta kuuluu, vastaa vähintään 65 miljardia euroa ja se tarjoaa perusalustan (core platform) vähintään kolmessa EU:n jäsenvaltiossa.

Jos tällaiset alustat muun muassa rikkovat 5 artiklassa mainittuja määräyksiä, voi komissio voi langettaa sakkoja, jotka ovat korkeintaan 10 % edellisen tilivuoden liikevaihdosta. Tämä edellyttää portinvartijan tietoista toimintaa tai huolimattomuutta (Artikla 26).   Tällaisia toimia voivat olla henkilötietojen yhdistäminen eri alustoilta toisen palvelun tietoihin tai henkilötietojen yhdistämistä kolmannen osapuolen tarjoamiin palveluihin ilman käyttäjän suostumusta tai jos portinvartija-alustat tarjoavat omia palvelujaan toisin ehdoin, kuin mitä ne suostuvat sallimaan niille osapuolille, jotka tarjoavat palveluitaan heidän alustan kautta.

Päätelmiä

Kysymys on tärkeästä digitaalisia palveluja ja markkinoita koskevasta sääntökokonaisuudesta, josta varmasti tulemme kuulemaan lisää tulevan vuoden aikana parlamentin ja neuvoston käsitellessä sitä. Komissio on ehdotuksia valmistellessaan kuunnellut eri tahoja ja näyttää siltä, että useimmat ovat suhtautuneet ehdotuksiin myönteisesti. Portinvartijoiksi luonnehditut alustat ovat kuitenkin pitäneet DMA:ta turhana, koska TFEU:sta niiden mielestä jo löytyy tarvittavat säännöt. Nämä kilpailuoikeudelliset määräykset ovat kuitenkin sovellettavia jälkikäteen (ex post), jota vastoin DMA:n säännökset vaikuttavat alustoihin myös etukäteen (ex ante).

Ottaen huomioon eräiden välittäjinä toimivien palveluntarjoajien suuren merkityksen meidän kaikkien jokapäiväisessä elämässä uskon, että tulemme ennemmin tai myöhemmin näkemään DSM:n ja myös DMA:n voimaan tulon.

Tätä ennakoi Yhdysvaltain kilpailuviranomaisten (Federal Trade Commission) ja noin tusinallisen osavaltion nostama syyte Facebookia vastaan. Kysymys on väitteestä, että Facebook käyttää hyväksi dominoivaa asemaansa kilpailun rajoittamiseksi. Viranomaiset pyrkivät pakottamaan Facebookia myymään 2012 hankkimansa Instagramin ja 2014 ostamansa WhatsAppin.

EU näyttää siten ajoittaneensa ehdotuksensa varsin hyvin. DSA:n ja DMA:n lopullinen muoto jää nähtäväksi.