Tekijänoikeudelliset hyvitysmaksut –

(IPRinfo 2/2005)

Tekijänoikeudellinen hyvitysmaksu ei vaikuta sopivan sen paremmin veron kuin julkisoikeudellisen maksun käsitteen piiriin. Maksu ei se ole korvausta julkisen edun käyttämisestä.. Miten maksu olisi parhaiten kategorisoitavissa?

Amsterdamin yliopiston professori P. Bernt Hugenholtz on hiljattaisessa seminaariesityksessään (ALAI Budapest 2003) esittänyt kiperiä kysymyksiä tekijänoikeudellisesta hyvitysmaksusta yksityisen käytön korvausmuotona:

-jos hyvitysmaksut ovat korvausta piraattikäytöstä, eikö kyseessä ole pikemminkin vero kuin yksityisoikeudellinen maksu?
-jos kyseessä on vero, kuuluuko siitä säätäminen Euroopan unionin kompetenssiin, vai onko kyse kansallisen lainsäädännön piiriin kuuluvasta asiasta?

Hugenholtz arvostelee hyvitysmaksujen laajentamista digitaaliseen viestintään, joka tapahtui EU:n tekijänoikeuksia ja lähioikeuksia koskevan nk. infosoc – direktiivin (2001/29/EY) myötä. Hyvitysmaksukäytännön laajentaminen yleiskäyttöisiin laitteisiin kuten tietokoneisiin on hänen mielestään epäloogista.

Hugenholtz arvostelee myös hyvitysmaksuista luopumiseen liittyvän siirtymäkriteeristön epäselvyyttä: direktiivi lähtee siitä, että maksuista voidaan luopua, kun riittävät oikeuksien hallintajärjestelmät (DRM) ovat olemassa. Mutta mitä kriteeriä käytetään asian ratkaisussa?

Kysymykseensä maksujen veroluonteesta professori kuitenkin jättää vastaamatta. Kysymys on tuttu Suomessakin, ja pohdin tässä Hugenholtzin kysymyksiä Suomen tekijänoikeuslain muuttamiseen tähtäävästä hallituksen esityksestä (HE 28/2004) annetun perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 7/2005) valossa. Keskityn tekijänoikeuskomitean mietintöön 1982/63, koska siinä nk. kasettimaksun taustaa pohdittiin laajemmin.

Vero vai maksu?
Vero on Edvard Anderssonin klassisen määritelmän mukaan rahasuoritus, jonka julkinen yhdyskunta sille kuuluvan vallan nojalla yksipuolisesti velvoittaa hallintoalamaisten määrätyn ryhmän suorittamaan yhdyskunnalle sen tarpeiden tyydyttämiseksi. Vero käytetään yleisiin menoihin, se ei ole vastiketta tietystä edusta. Julkisoikeudellinen maksu puolestaan on korvaus julkisen edun käyttämisestä (esim. potilasmaksut, lentokenttämaksut).

Lähtökohtaisesti hyvitysmaksu ei siis näyttäisi sopivan sen paremmin veron kuin julkisoikeudellisen maksun käsitteen seuraan. Hyvitysmaksua ei peritä julkisyhteisön menoihin, eikä se ole korvausta julkisen edun käyttämisestä, ts. korvausta valtion tuottamasta palvelusta. Miten maksu olisi parhaiten kategorisoitavissa?

Hyvitysmaksu ja tekijänyksinoikeuden mahdottomuus
Hyvitysmaksut ovat huomattava haaste tekijänoikeusjärjestelmän sisäiselle koherenssille. Komiteanmietinnössä 1982:63 on osuvasti kiteytetty tämä ongelma:
”Tekijänoikeuslainsäädäntömme rakentuu sille perusperiaatteelle, että oikeusjärjestyksen on suojattava kirjallista ja taiteellista luovaa työtä sen kaikissa ilmenemismuodoissaan. Oikeussäännökset on sen vuoksi muotoiltu siten, että ne antavat tekijälle laajan yksinoikeuden määrätä teoksestaan ja sen lisäksi suojaavat tekijän aatteellisia oikeuksia eli ns. moraalisia oikeuksia.
Samalla on kuitenkin otettu huomioon tekijänoikeuden käytännölliset toteuttamismahdollisuudet ja tarpeet rajoittaa tekijänoikeutta sivistyksellisten ja muiden huomattavien yhteiskunnallisten intressien vuoksi.”

Yksityisen kopioinnin yleistyttyä teknisen kehityksen myötä – jo KM 1982:63 mukaan valtaosalla Suomen kotitalouksista oli 1982 äänikasettinauhuri – katsottiin, että yksityinen nauhoitustoiminta aiheutti oikeuksien haltijoille tuolloiseen laajuuteensa paisuneena huomattavia tekijänoikeudellisten ja muiden tulojen menetyksiä. Komiteanmietinnössä päädyttiinkin esittämään kasettimaksun käyttöönottoa tarkoituksena hyvittää tekijöitä heidän teostensa käytöstä sekä tukea kulttuurituotantoa.

Komitea joutui luonnollisesti painiskelemaan sen loogisen ongelman kanssa, joka seurasi käytön saattamisesta korvauksen piiriin, ja samalla siitä lähtökohdasta, että kansalaisella oli tekijänoikeuslain nojalla oikeus valmistaa teoksesta kappaleita yksityiseen käyttöön:
”Ratkaisevaa on, että tapahtuu tekijänoikeudellisesti suojatun teoksen tai suoritteen käyttöä. Oma nauhoite tuottaa kuluttajalle saman kulttuuripalvelun, viihteen, virikkeen ja virkistyksen kuin alkuperäinen tuote. Jonkin vastikkeen suorittaminen tästä on oikeudenmukaista ja kohtuullista.”

Komitea piti myös todennäköisenä, että äänitystoiminta on laskenut tuotteiden menekkiä:
”Äänitetuotanto on suuressa määrin riippuvainen tuotteiden kaupallisesta menestymisestä ja niinpä myynnin väheneminen heikentää äänilevyteollisuuden mahdollisuuksia kaupallisesti epävarmojen äänitteiden tuottamiseen. Tästä kärsivät erityisesti kulttuuri- ja musiikkipoliittisesti arvokkaat tuotteet, joiden osuus musiikin tarjonnasta on muutenkin suhteellisen vähäinen.”

Kirjastokorvaus: valtio maksaa veron?
Komiteanmietinnössä 1982/63 vertailtiin tilannetta budjettirahoitteiseen kirjastokorvaukseen, mutta katsottiin, että teoksen kirjastolainan muodossa tapahtuva käyttö on luonteeltaan hyvin erilaista kuin tallentaminen nauhalle yksityistä käyttöä varten.

”Kirjastokorvaukset ovat korvausta kirjailijoiden teosten käyttämisestä julkisissa laitoksissa, kirjastoissa, joiden toiminta pääosaltaan kustannetaan valtion varoilla. Tästä johtuen on perusteltua, että korvaukset suoritetaan julkisista varoista. Nauhoitus yksityistä käyttöä varten sen sijaan tapahtuu yksityiselämän piirissä ja tällöin on perusteltua, että maksun teosten ja suoritusten käytöstä viime kädessä suorittaa nauhoittaja.”

Toisin sanoen valtion budjettiin perustuva rahoitus on perusteltua, kun kyse on valtion käytöstä, mutta yksityinen käyttö pitää kohdentaa yksityisille käyttäjille. – Viime kädessä loppukäyttäjiä ovat kansalaiset, jotka verovaroin maksavat kirjastokorvauksetkin, mutta näin pitkälle ei komitea ajatustaan vienyt. Tässäkään tapauksessa ”vero ei jää valtion maksettavaksi”, vaikka pikaisessa katsannossa saattaa siltä vaikuttaakin.

Veropohjaisen ratkaisun komitea näki ongelmallisena siitäkin syystä, että perustelut maksujen käytöstä tiettyyn tarkoitukseen eivät verotuksen osalta olisi ajan mittaan sitovia, vaan varojen käyttötarkoitus voisi milloin tahansa muuttua. ”Tuntuukin luonnollisemmalta, että asia hoidetaan käyttämättä valtiovaltaa korvausvarojen välittäjänä.”

Teoreettisesti ajatellen budjetissa varatun määrärahan käyttö perustuu verotuksella hankittuihin varoihin, joiden perintää taas ei pyritäkään kohdistamaan yksittäiseen käyttäjätahoon. Näin ollen komitea ei ilmeisesti kiinnittänyt huomiota siihen, että sen tässä kohtaa esittämä kritiikki soveltuu myös kirjastokorvaukseen.

Sopimus riippuisi liiaksi osapuolten hyvästä tahdosta
Komitea hylkäsi myös puhtaan sopimusmallin: ”Ei olisi olemassa mitään takeita yksinomaan osapuolten hyvästä tahdosta riippuvan ratkaisun jatkuvuudesta. Ennen kaikkea sopimus ei toisi ratkaisua sellaisista nauhoista, joiden maahantuojaa tai valmistajaa sopimuksen tehnyt järjestö ei edusta, suoritettavien maksujen osalta.”

Komitea päätyy siten esittämään kasettimaksulakia:
”Vain täten maksuvelvollisuus on ulotettavissa kaikkiin maahantuojiin – myös sellaisiin, jotka vain tilapäisesti harjoittavat nauhojen tuontia.” […] ”Tekijänoikeudellisessa lainsäädännössä säädetyt pakkolupajärjestelmät ovat kuitenkin esimerkkejä lakiin perustuvista yksityisoikeudellisista maksuista. Ne eivät siis ole lainsäätäjälle täysin tuntemattomia.”

Maksun määräämistapa herätti kuitenkin ajatuksia.

”Järjestely, jonka mukaan valtion viranomainen määrää tekijänoikeuslain perusteella suoritettavan korvauksen, on kuitenkin vieras lainsäädännöllemme.” Komitea katsoikin, että korvaukset tulisi määrätä osapuolten välisissä neuvotteluissa. Sitova vaikutus tulisi ulottaa myös niihin tahoihin, joita järjestöt eivät edusta.

Voimassa olevan lain mukaan opetusministeriö vahvistaa vuosittain maksun suuruuden neuvoteltuaan valmistajia ja maahantuojia sekä tekijöitä edustavien järjestöjen kanssa. Maksu tulee vahvistaa suuruudeltaan sellaiseksi, että sitä voidaan pitää kohtuullisena korvauksena teosten kappaleiden valmistamisesta yksityiseen käyttöön.

Eduskunnassa paraikaa käsittelyssä olevan tekijänoikeuslain muuttamista koskevan ehdotuksen mukaan opetusministeriö määräisi maksun suuruuden. Ajatus maksun määräytymisestä valtion toimesta on siten saanut myönteisemmän vastaanoton kuin vuoden 1982 komiteanmietinnössä.

Perustuslakivaliokunta: ei ”yhteisille tarkoituksille”
Perustuslakivaliokunta käsitteli vireillä olevaa tekijänoikeuslain muutosta lausunnossaan 7/2005. Sen mukaan, hyvitys on kuitenkin ymmärrettävä yksityisoikeudelliseksi korvaukseksi teosten kopioinnista tekijöille aiheutuvista taloudellisista menetyksistä, vaikka siinä voidaankin nähdä verolle ominaisia piirteitä. Perustuslakivaliokunta näkee tämän ongelmallisena myös suhteessa perittävien varojen käyttöön:
”Tästä näkökulmasta on jossain määrin ongelmallista, että maksusuorituksista kertyneitä varoja käytetään ehdotetun säännöksen perusteella tekijöille suoritettavaan hyvityksen lisäksi myös ”tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin”.

Perustuslakivaliokunta katsoo, että säännöksen sanamuotoa on aiheellista tältä osin täsmentää hyvitysluonnetta paremmin vastaavaksi. ”Tarkoituksena esityksen perusteluiden mukaan on mahdollistaa hyvitysvaikutuksen kohdistaminen mahdollisimman moniin oikeudenhaltijaryhmiin tilanteessa, jossa henkilökohtaisilla tilityksillä ei käytännössä voida saavuttaa kaikkia oikeudenhaltijoita.”

Perustuslakivaliokunta katsoo niinikään, että maksun kohteen määritelmää olisi syytä selventää. Laitteen rinnastettavuutta ääni- ja kuvanauhoihin tulisi korostaa. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tarkoituksena on käyttää maksun määräytymisperusteena laitteen esitysaikaa tai tallennuskapasiteettia.

Perustuslain 80 §:n mukaan ministeriö voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.
Tästä näkökulmasta perustuslakivaliokunta tunnistaa kaksi ongelmaa. Ensinnäkin maksun suuruudesta määrättäessä tulisi ottaa huomioon, missä määrin yksityisen kappaleen valmistamisen estäviä teknisiä toimenpiteitä on käytetty yleisön saataviin saatettujen teosten suojana.

Toiseksi valiokunta kritisoi opetusministeriön ”väljää” valtuutta päättää hyvitysmaksun suuruudesta ja ehdottaa valtuuden täsmentämistä tai valtuuden osoittamista ministeriön asemesta valtioneuvostolle.

Yksityisoikeudellinen korvaus – jonka suuruuden valtio päättää
Lopputulos näyttäisi olevan se, että hyvitysmaksu ei ole vero (sitä ei käytetä julkisyhteisön yleisiin tarpeisiin eikä siis mielellään edes oikeudenhaltijoiden yhteisiin tarkoituksiin) eikä julkisoikeudellinen maksu (se ei ole vastiketta valtion toimittamasta suoritteesta), vaan kyseessä on yksityisoikeudellinen korvaus tekijöille aiheutuvista taloudellisista menetyksistä sen johdosta, että valtio sallii teoksia kopioitavan yksityiseen käyttöön.

Hugenholtzin rajanvetokysymykset (vero/maksu) ovat näin ollen aiheettomia tai ennenaikaisia. Kysymys hyvitysmaksun ”häivyttämisestä” teknisten suojakeinojen yleistymisen myötä nähdään suomalaisittain maksun suuruuteen vaikuttavana seikkana, mikä toisaalta sisältänee sen teoreettisen mahdollisuuden, että maksu ei poistu vaan lähinnä alenee, jos suojakeinoja käytetään. Alenemiskriteerit eivät liene helposti määriteltävissä.

Yksityinen kopiointi ei ole piratismia
Onko sitten kyse Hugenholtzin esittämällä tavalla korvauksesta ”piratismista”, ratkennee määrittelykysymyksenä: koska kopiointi yksityiseen käyttöön on lähtökohtaisesti sallittua, korvaus siitä ei ole korvausta ”piratismista”. Tarkkaan ottaen, koska korvaus maksetaan siksi että valtio sallii yksityisen kopioinnin, korvausvelvollisuutta ei olisi, jos kyse olisi piratismista. Toisin sanoen, valtio olisi tuolloin laissa kieltänyt kopioinnin yksityiseen käyttöön.

Se, että valtio kuitenkin päättää korvauksen suuruuden, tuo asiaan julkisoikeudellisen elementin. Korvauksen maksaminen tai sen suuruuden määräytyminen ei ilmeisesti edellytä näyttöä taloudellisista menetyksistä tai niiden suuruudesta sinänsä, vaan kyseessä on kohtuusarvio.

Teknologian aiheuttama yksittäisten korvausten mahdottomuus näyttäisi siten johtavan tekijänoikeuden ”julkisoikeudellistamiseen”. Julkisoikeudellisella elementillä pyritään poistamaan markkinan toimintaa estävä yksityisen sopimuspohjaisen korvauksen mahdottomuus kytkemällä korvaus tallennusalustaan, jonka kauppaa voidaan kontrolloida.
Paradoksi, joka jää ilmaan perustuslakivaliokunnan lausunnon lukemisen jälkeen, on kuitenkin seuraava: jos hyvitysmaksua perustellaan sillä, että yksittäinen sopiminen ja korvausten käsittely on mahdotonta, miten tämän kanssa sopii yhteen se, että korvauksia ei saisi käyttää ”yhteisiin tarkoituksiin”, vaan niiden hyvitysluonnetta pitäisi korostaa? Eikö se ole juuri edellä todettu mahdottomaksi?

Mikko Huuskonen
Tutkija
IPR University Center

Hallituksen esitys laeiksi tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 luvun muuttamisesta (HE 28/2004 vp) löytyy eduskunnan sivulla (asiat ja asiakirjat – asioiden käsittelyvaiheet). Siinä on linkit valiokuntien lausuntoihin ja tekijänoikeusdirektiiviin