Kivi ja Kuvi yhteen

(IPRinfo 4/2012)

Kilpailu- ja kuluttajaviranomaiset yhdistyvät. Kuluttajien intressit ovat yhdistetyssä virastossa todennäköisesti paremmin esillä kuin nykyisessä Kilpailuvirastossa.

Työ- ja elinkeinoministeriö esitti toukokuussa 2012, että Kilpailuvirasto ja Kuluttajavirasto yhdistyisivät yhdeksi virastoksi vuoden 2013 alusta. Uudistuksella tavoitellaan hallinnon tehostamista sekä kilpailu- ja kuluttaja-asioiden yhteiskunnallisen painoarvon vahvistamista.

Virastojen nykyisissä sidosryhmissä on uudistuksen valmistelua kannustettu ja vastustettu. Alkuperäisen suunnitelman mukaan uuteen virastoon olisi myös liittynyt Kuluttajatutkimuskeskus. Tästä on kuitenkin tiettävästi luovuttu.

Kilpailuviraston tehtävänä on turvata taloudellista kilpailua puuttumalla tarvittaessa kilpailulain sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 ja 102 artiklojen vastaisiin kilpailunrajoituksiin, kuten kartelleihin ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Kilpailuvirastolle tulee myös ilmoittaa tietyt liikevaihtorajat ylittävät yrityskaupat. Se antaa mieluimmin ratkaisuja yksittäisiin toimenpidepyyntöihin tai julkaisee toimialaraportteja.

Kuluttajavirasto puolestaan valvoo kuluttajien suojaksi säädettyjä lakeja ja tuottaa kuluttajille tietoa heidän oikeuksistaan. Kuluttajaviranomainen neuvottelee tarvittaessa kokonaisten toimialojen kanssa kuluttajille hankalien käytäntöjen muuttamisesta.

Kuluttaja- ja kilpailuviranomaiset ovat ahkeria lausunnonantajia lainvalmisteluvaiheessa. Kuluttajavirasto korostaa usein kuluttajien oikeuksien kirjaamistarvetta. Kilpailuvirasto puolestaan näkee liiallisen sääntelyn alalle tuloa rajoittavana tekijänä.

On mielenkiintoista nähdä, miten Kilpailu- ja Kuluttajaviraston nykyiset erilaiset lähestymistavat, puuttumiskeinot ja kulttuurit sopivat yhteen. Lisäksi kuluttaja- ja kilpailuasioiden oikeudenkäyntiprosessit eroavat toisistaan: kilpailuasiat ovat hallinnollisia prosesseja ja kuluttaja-asiat siviilioikeudenkäyntejä. Asiatyyppejä yhdistää kuitenkin tuomioistuin, markkinaoikeus, joka käsittelee sekä kilpailu- että kuluttaja-asioita ensi asteena. Valitustiet ovatkin sitten erilaiset. Kilpailuasiat päätyvät korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja kuluttaja-asiat korkeimpaan oikeuteen.

Markkinoita sulkevat vaikutukset keskiössä
Kilpailujuristin näkökulmasta suurin epävarmuustekijä yhdistymisessä on kilpailuviranomaisten tuleva kanta syrjintään ja ylihinnoitteluun. Kilpailuviraston tulkinnassa on painottunut, onko tutkittavalla menettelyllä markkinoita sulkevia vaikutuksia.

Kilpailuvirasto on ottanut tutkintansa ohjenuoraksi Euroopan komission tiedonannon (2009/C 45/02), joka koskee määräävän markkina-aseman väärinkäyttömuotoja, joilla on markkinoita sulkevia vaikutuksia (exclusionary abuses). Tuntuukin siltä, että Kilpailuvirasto edellyttää hyvin pitkälle meneviä markkinoiden sulkeutumisvaikutuksia, jotta se pitää väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä tutkinnan arvoisena.

Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltoa koskevat normit eivät kuitenkaan tunne markkinoiden sulkeutumisvaikutuskriteeriä. Esimerkiksi syrjintä ja ylihinnoittelu ovat kiellettyjä määräävän markkina-aseman hyväksikäyttötilanteita (exploitative abuses) siitä huolimatta, sulkeutuvatko markkinat vai eivät. Näistä määräävän markkina-aseman muodoista komissio ei ole vielä antanut tiedonantoa, mutta se ei tarkoita sitä, etteivätkö ne olisi yhtälailla kiellettyjä. Kilpailuvirasto on kuitenkin ottanut sulkeutumisvaikutukset lähes ratkaisevaksi kriteeriksi kaikissa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevissa tapauksissa.

On kuvaavaa, että viime vuosien merkittävin kotimainen syrjintää koskeva ratkaisu on tullut Helsingin hovioikeudesta. Se antoi 30.6.2011 ratkaisun, joka koski Teoston syrjivää hinnoittelua. Hovioikeus totesi Teoston käyttäneen määräävää markkina-asemaansa väärin hinnoitellessaan elävän musiikin ja karaoken julkisen esittämisen 1.5.2006–30.4.2007. Tapaus koski Teoston menettelyä, jossa se yhdisti aiemman R-tariffin ja H-tariffin ilman hyväksyttävää perustetta.

Kuluttajan edut huomioon kilpailuoikeudessa
Kilpailu- ja kuluttajaviraston yhdistäminen voi tuoda muutoksen suhtautumisessa syrjintään ja ylihinnoitteluun. Näin voi olettaa, jos yhdistyminen johtaa kuluttajien etujen huomioimiseen myös kilpailuoikeudellisissa tapauksissa. Syrjintä ja ylihinnoittelu eivät nimittäin yleensä johda markkinoiden sulkeutumiseen, mutta ovat kuluttajien kannalta vakavia määräävän markkina-aseman väärinkäytön muotoja. Yhdistetyssä virastossa kuluttajien intressit ovat todennäköisesti paremmin esillä kuin nykyisessä Kilpailuvirastossa.

Toki Kilpailuvirasto on antanut yrityskauppapäätöksiä, joilla on pyritty vaikuttamaan kuluttajamarkkinoihin. Kaikki päätökset eivät ole kuitenkaan osuneet maaliin. Esimerkiksi Bonnier/CMore yrityskaupan yhteydessä Kilpailuvirasto katsoi tarpeelliseksi sitoumuksen, jonka mukaan yrityskaupan ilmoittaja sitoutui olemaan näyttämättä ohjelman alkua vapaasti näytettävillä kanavilla ja ohjelman loppua maksullisella kanavalla. Tällainen menettely olisi hyvin lyhytnäköistä ilman sitoumustakin.

Toinen Kilpailuviraston kuluttajakäyttäytymistä koskeva yrityskauppapäätös koski Soneran ja Talentumin yhteisyritystä, edesmennyttä WOW-verkkobrändit Oy:tä. Kilpailuvirasto katsoi, että Soneralle ja mainitulle yhteisyritykselle saattaa syntyä yrityskaupan seurauksena internet-mainonnan markkinoilla määräävä markkina-asema. Kilpailuvirasto piti tarpeellisena sitoumusta, joka kieltää Soneraa keskittämästä kuluttajakäyttäytymiseen liittyvää osaamista yhteisyritykselle. Olisiko tällainen toimintatapa ollut edes kovin todennäköistä? Ja tuskinpa tuollaista määräävää markkina-asemaa oli edes olemassa.

Kuluttajaviraston ja Kilpailuviraston yhdistäminen tuo toivottavasti kilpailuvalvojille lisäymmärrystä kuluttaja-asioihin. Myös kuluttajaviranomaiset saavat yhdistymisen myötä ymmärrystä kilpailun toimivuuteen. Nämä ovat hyviä asioita, koska uusi viranomainen käyttää merkittävää yhteiskunnallista valtaa päätöksillään ja lausunnoillaan.

Asianajajat ovat olleet huolissaan yhdistymisen vaikutuksesta tutkinta-aikaan. Huoli liittyy erityisesti siihen, että pelkkä yhdistymisen valmistelu näyttää vievän huomattavasti aikaa valvontatyöltä. Asianajajaliitto antoi lausunnossaan kesällä konkreettisia parannusehdotuksia. Toivottavasti lausunto on luettu huolella työ- ja elinkeinoministeriössä. Olennaista on, ettei markkinaosapuolten tarvitse odottaa viranomaisten päätöksiä kohtuuttomia aikoja. Liian pitkä viranomaisprosessi vaarantaa kaikkien osapuolten, myös kuluttajien, oikeusturvan.

Komission tiedonanto — Ohjeita komission ensisijaisista täytäntöönpanotavoitteista sovellettaessa EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaa yritysten määräävän aseman väärinkäyttöön perustuvaan markkinoiden sulkemiseen (2009/C 45/02), EUVL C 45, 24.2.2009, s. 7—20.

Lausunto Kilpailuviraston resursseista.Ilkka Aalto-Setälä, Asianajaja, osakas
Asianajotoimisto Borenius Oy